Маслихаты без маслихатов

Бывает, что дом стоит, а хозяев в нём нет. С 12 октября так обстоит дело со всеми маслихатами Казахстана сразу: указ Президента в один день лишил полномочий депутатов всех уровней, а новых изберут лишь 29 ноября. Между этими датами почти семь недель, и всё это время страна обходится без местных представительных собраний. Пришлись эти недели на бюджетный сезон, когда последнее слово по закону принадлежит маслихату. Но проект бюджета, как сказал в марте сам Президент, к депутатам вносят «в последний момент».

Двенадцатое октября

Указ «О досрочном прекращении полномочий маслихатов всех уровней» Президент подписал 12 октября. Как сообщила Акорда, перед подписанием прошли консультации с премьер-министром Олжасом Бектеновым и председателем Курултая Айбеком Дадебаем, как того требует пункт 5 статьи 88 Конституции. Указ вступил в силу со дня опубликования, а Центральной избирательной комиссии поручено сделать всё необходимое для назначения и проведения внеочередных выборов.

Для маслихатов это не первый роспуск. В январе 2023 года Президент уже прекращал полномочия маслихатов всех уровней, и 19 марта того же года избирали 3 415 депутатов в 223 маслихатах; сегодня речь идёт о 3 447 местах в 228 собраниях. Так два состава подряд не дослужили до конца пятилетнего срока: избранные в январе 2021 года и избранные в марте 2023-го. Депутаты областного маслихата в Костанае рассказали «Нашей газете», что успели проработать три с половиной года из пяти.

Причину Президент назвал сам, ещё 24 сентября, на первой сессии Қазақстан Халық Кеңесі. Подавляющее большинство депутатов маслихатов, напомнил он, избрано от партии Amanat, а эта партия больше не ведёт самостоятельной деятельности: она присоединилась к «Әділет». Юридические процедуры скоро завершатся, и тогда, сказал Президент, встанет «вопрос о легитимности большей части депутатского корпуса». Выборы в маслихаты он назвал заключительным этапом преобразования всей системы государственного управления. На консультациях 12 октября, по сообщению Акорды, он добавил, что полноценная работа маслихатов нужна для защиты законных интересов граждан, утверждения местных бюджетов и контроля за развитием регионов, и выразил уверенность, что обновление депутатского корпуса значительно усилит местные представительные органы.

Партия, которой нет

Amanat — это бывшая «Отан», созданная в 1999 году; с 2006 года она называлась «Нур Отан», с 2022-го Amanat, так что у одной и той же партии большинства три имени за двадцать с лишним лет. В 2023 году она взяла 51,94% голосов и 12 мандатов в маслихате Алматы и 65,17% голосов на выборах областного маслихата в Актюбинской области. Весной 2026 года появилась новая партия «Әділет»: её учредительный съезд прошёл 7 мая, а государственную регистрацию она получила 1 июня. Съезд Amanat проголосовал за присоединение к «Әділет» 12 июня, а съезд «Әділет» принял его единогласно 14 июня: за проголосовали 613 делегатов. Депутатам маслихатов от Amanat на съезде объяснили: пока они остаются легитимными, а сама Amanat ещё какое-то время просуществует как юридическое лицо, пока идут процедуры. Сентябрьские слова Президента читаются как продолжение этой фразы: процедуры завершатся, и вопрос о легитимности встанет.

Первые выборы в Курултай прошли 23 августа: «Әділет» получила по официальным итогам 71,17% голосов и 110 из 145 мандатов, а Amanat в бюллетене уже не было. Президент объявил о досрочном прекращении полномочий маслихатов 24 сентября, подписал указ 12 октября, а 13 октября Amanat направила в ЦИК письмо: во внеочередных выборах она участвовать не будет. Большинство мандатов в маслихатах принадлежало партии, которая сама ушла с избирательной сцены. Мандаты осиротели, а Президент назвал это вопросом легитимности.

Совет без советчиков

Маслихат называют советом депутатов, но у него есть обязанности важнее советов. Он утверждает местный бюджет и отчёты об исполнении бюджета, согласует программы развития территорий и спрашивает с акимата — такова компетенция маслихатов по закону о местном государственном управлении. Трудиться на этой службе приходится без жалованья: зарплату получают лишь немногие депутаты, работающие на постоянной основе. Александра Сергазинова, до роспуска депутат областного маслихата в Костанае, сказала «Нашей газете», что не получила за свою работу ни копейки и что депутатство оказалось «недешёвым удовольствием».

Спрашивать с акимата удавалось далеко не всегда. Гульмира Илеуова из центра «Стратегия» заявила на заседании совета при Сенате в апреле 2025 года, что маслихаты все эти годы остаются в тени акиматов, а главная их беда — зависимость от исполнительной власти и потерянная репутация. Юристы портала Contur.kz напоминают и о рычаге, встроенном в сам порядок: проект решения маслихата, который сокращает доходы или увеличивает расходы бюджета, можно внести только при положительном заключении акима. Решение маслихата может отменить только суд, а решение акима — ещё и правительство или вышестоящий аким. Проще говоря, перо у акимата, а у маслихата печать.

Президент описал это положение сам, в марте, на третьем республиканском форуме депутатов маслихатов, где собралось около двух тысяч человек. По его словам, многие полномочия маслихатов сформулированы расплывчато, и это приводит к сбоям в управлении. Проект бюджета вносят на рассмотрение в последний момент, депутатам дают лишь общие сведения без пояснений, и документ рассматривают поверхностно: смета ложится на стол, когда поезд уже тронулся. Деньги в итоге уходят на проекты, не отвечающие нуждам людей, а «ответственность размыта, и спросить порой не с кого». Президент поручил включать образованных и авторитетных депутатов в бюджетные комиссии при акиматах и ограничить срок председателей маслихатов двумя подряд.

Через четыре месяца с небольшим после форума, 14 июля, Президент подписал закон, который затрагивает более двадцати кодексов и законов, и многие мартовские поручения нашли в нём место. Депутаты получили право участвовать в местных бюджетных комиссиях и предлагать изменения в бюджет. Срок ответа на депутатский запрос сократился с месяца до пятнадцати календарных дней, а сам запрос теперь можно направить и прокурорам, и членам избирательных комиссий, и местным филиалам квазигосударственных компаний. Районные маслихаты смогут решать, какую часть налога на имущество, до половины, оставлять сёлам и городам районного значения. Для депутатов ввели дисциплинарные взыскания, а председатель маслихата больше не может занимать свой пост дольше двух сроков подряд. Основная часть закона вступает в силу через десять календарных дней после первого официального опубликования, а отдельные нормы, в том числе новая редакция статьи о депутатских запросах, через шестьдесят дней, с 1 января или с 1 июля 2027 года. Прежний состав успел поработать по новым правилам считаные недели; применять их по-настоящему предстоит новому составу.

Июльский закон предусмотрел и случай, который наступил почти через три месяца: постоянному депутату при роспуске маслихата выплатят среднемесячную зарплату, но не дольше трёх месяцев. Норма общая, для любого роспуска; о решении 24 сентября в законе нет ни слова.

Пустые кресла и полный бюджет

Роспуск пришёлся на разгар бюджетного сезона, а Бюджетный кодекс 2025 года не умеет ждать. Акимат обязан внести проект областного бюджета, бюджета столицы и городов республиканского значения в маслихат не позднее 15 октября. Проект районного бюджета нужно внести не позднее 1 ноября, а проекты бюджетов городов районного значения, сёл, посёлков и сельских округов — не позднее 10 ноября. Первый из этих сроков истёк через три дня после указа, когда вносить проект было некому: всё равно что вручать повестку пустому креслу.

Областной бюджет, бюджеты столицы и городов республиканского значения маслихат должен утвердить в течение десяти календарных дней после того, как Президент подпишет закон о республиканском бюджете. Районный бюджет утверждается в течение десяти дней после подписания областного решения, а бюджеты сёл и городов районного значения — в течение пяти дней после подписания районного. Республиканский бюджет на 2027–2029 годы Курултай одобрил в первом чтении 14 октября. Доходы 2027 года в нём составляют 25,4 трлн тенге, расходы — 30,2 трлн, дефицит — 4,6 трлн (2,3% ВВП); на поддержку регионов ежегодно предусмотрено 7,4 трлн тенге, или 24,8% бюджета. Когда Президент подпишет закон о республиканском бюджете, пока не сообщается.

На случай, если маслихат не успеет, кодекс припас запасной выход. Акимат своим постановлением утверждает местный финансовый план на первый квартал, в объёме четверти прогнозного годового бюджета, не позднее 25 декабря; план действует, пока маслихат не утвердит бюджет, а сам бюджет в таком случае нужно утвердить не позднее 1 марта. Итоги голосования 29 ноября, по плану, установят не позднее 3 декабря. Первую сессию нового маслихата созывает председатель территориальной избирательной комиссии не позднее тридцати дней со дня регистрации депутатов, при наличии не менее трёх четвертей избранных; так записано, например, в регламенте астанинского маслихата. Если Президент подпишет закон о бюджете в декабре, десять дней, отведённые на утверждение, могут истечь раньше, чем новые маслихаты соберутся. Тогда первый квартал 2027 года пройдёт по финансовому плану акимата, а годовой бюджет депутаты утвердят не позднее 1 марта.

С такой же неопределённостью столкнётся и государственная комиссия по контролю за «Народной стройкой»: Президент предложил включить в неё депутатов Курултая и маслихатов. Действующих маслихатов сейчас нет, новые изберут 29 ноября, и депутатов какого созыва пригласят в комиссию, в сообщениях Акорды не уточнено.

Первым серьёзным делом нового состава, скорее всего, станет бюджет, то есть именно то, на что жаловался Президент: документ, который приносят в последний момент и принимают в сжатые сроки. Закон даёт депутатам право участвовать в бюджетных комиссиях, но у только что избранных людей до первой сессии остаётся совсем немного времени, чтобы этим правом воспользоваться.

Кто идёт на выборы

Выборы 29 ноября пройдут по смешанной системе: часть депутатов избирается по партийным спискам, часть по одномандатным округам, причём в одномандатных округах кандидатов выдвигают партии и общественные объединения, а самовыдвижение тоже допускается. Срок полномочий — пять лет. ЦИК допустил к выборам семь партий: «Ак жол», «Ауыл», «Әділет», Общенациональную социал-демократическую партию, «Байтақ», Народную партию Казахстана и Respublica. Партия вернёт избирательный взнос, если наберёт не менее 5% голосов принявших участие в выборах. Выдвижение закончилось 27 октября, регистрация списков и кандидатов закрывается в 18:00 1 ноября, после чего начинается агитация; 28 ноября наступает день тишины, а голосование пройдёт 29 ноября с 7:00 до 20:00, как утвердил календарь ЦИК.

Вернутся ли прежние депутаты, единого ответа у них самих нет. Руслан Мамедов из областного маслихата намерен баллотироваться в маслихат Житикаринского района: там, по его мнению, он принесёт больше пользы, а место в областном оставляет молодым. Александра Сергазинова включена в список «Ак жола», но готова уступить место молодым: за ней, говорит она, стояла целая команда, готовившая запросы. Меруерт Жабаева, избиравшаяся в седьмой и восьмой созывы, снова баллотироваться не собирается, а Динара Утебаева считает, что попробовать стоит. За три с половиной года, по словам Сергазиновой, многое изменилось: чиновники стали присылать документы заранее и «начали считаться с депутатами», потому что от маслихата зависит, получит ли ведомство бюджетные деньги.

Избиратель, голосовавший в 2021 году за «Нур Отан», а в 2023-м за Amanat, увидит в бюллетене «Әділет»: три названия в трёх кампаниях подряд.

Что остаётся неизвестным

Неизвестно, когда Президент подпишет закон о республиканском бюджете и как лягут сроки утверждения местных бюджетов, если подпись придётся на декабрь. Запасной выход предусмотрен только для бюджета, а что будет до первой сессии с другими вопросами, отнесёнными к ведению маслихата, кодекс не говорит. Пока не известны ни явка, ни число мандатов у партий и самовыдвиженцев, ни то, как заработают новые права депутатов: участие в бюджетных комиссиях, распределение части налога на имущество. Вопросы остаются к Министерству финансов — о графике утверждения местных бюджетов в декабре, к ЦИК — о сроках регистрации депутатов и созыва первых сессий, к акиматам — о том, как они готовят проекты бюджетов для нового состава.

Что изменится, а что нет

Реформы выстроились в последовательность. Новая Конституция вступила в силу 1 июля 2026 года, парламент стал однопалатным Курултаем, в июле маслихаты получили расширенные полномочия, а в ноябре изберут состав, которому предстоит их применять. Президент назвал выборы заключительным этапом преобразований, а причиной роспуска — вопрос о легитимности большей части депутатского корпуса. В марте он поручил уточнить полномочия маслихатов и усилить ответственность депутатов, а теперь выражает уверенность, что обновление корпуса значительно усилит местные представительные органы.

От реформы не зависит другое. По разбору Contur.kz, бюджетные инициативы депутатов по-прежнему упираются в согласие акима, а давняя беда маслихатов, как считает Гульмира Илеуова, — зависимость от исполнительной власти и слабая репутация. Дела, о которых рассказывают сами депутаты, остались незавершёнными: нехватка пастбищ, сквер и памятник Шокану Уалиханову в Костанае, велодорожки, застрявшие на проектно-сметной документации и деньгах.

Кто прав, покажут ближайшие месяцы, и проверить это нетрудно. Достаточно посмотреть, сколько времени депутаты получат на бюджет 2027–2029 годов, станет ли пятнадцатидневный срок ответа на запрос обычной практикой, а не строкой в законе, и будут ли они в бюджетных комиссиях участвовать в решениях или только присутствовать. Первое из этих испытаний начнётся, как только Президент подпишет закон о республиканском бюджете.